LAS PRESTACIONES DE GOBIERNO ELECTRÓNICO: ¿CONVITE O SERVICIO?

INTRODUCCIÓN

En anteriores notas (1) nos hemos referido a los valores, creencias y mitos del paradigma tradicional (gobierno-céntrico) del Gobierno Electrónico (en adelante GE) y a los condicionamientos que aún imponen -en nuestras latitudes- sobre la gestión y la formación en GE.

En esta nota procuramos mostrar que la superación del paradigma tradicional del GE, con la pertinente evolución hacia un paradigma centrado en los destinatarios de las prestaciones, está supeditada a una compleja transición desde la actual lógica del “convite” -que hoy condiciona al conjunto de las prestaciones estatales- hacia una lógica del “servicio”. En síntesis, se trata de transformarnos –a través de nuestros propios “modelos mentales”- de súbditos en ciudadanos.

Tras un breve esquema genérico, en la primera sección reseñamos las características del paradigma tradicional del GE, señalando los impedimentos que impone para el ejercicio de una lógica del “servicio”. En la segunda sección intentamos mostrar que gran parte de los desvíos en las prestaciones estatales, en nuestros países, surgen de la actual preeminencia de la lógica del “convite” sobre la lógica del “servicio”. En la tercera sección proponemos una formación práctica en civismo, a través del ejercicio del civismo digital, como una vía potencialmente efectiva para inducir la referida transformación de nuestros modelos mentales.

0.- ESQUEMA GENÉRICO

Como esquema genérico, señalamos que:

En regímenes democráticos y republicanos la relación de los representantes y mandatarios con el pueblo (el soberano) debería sustentarse en una lógica del “servicio”. La lógica del “servicio” responde al deber, el cual implica compromiso con un conjunto de imperativos en el modo de vivir, ejercer y cumplir la misión asignada, en función de determinados valores, principios y normas de conducta, a saber: a) concertación: acordar los términos del mandato, representación o servicio por prestar, b) responsabilidad: actuar conforme a lo acordado y responder directamente por la naturaleza y consecuencias de los propios actos y decisiones, c) integridad: cumplir con probidad, d) equidad: dar a cada cual lo que le es debido, e) veracidad: informar conforme a la realidad de los hechos, f) transparencia: actuar con claridad y dar a publicidad los actos sin ocultar nada que deba ser conocido, g) temporalidad: plazo del mandato, h) control: atenerse a los mecanismos de control y facilitar su operación.

En regímenes absolutistas y totalitarios la relación del soberano (emperador o monarca) con los súbditos suele sustentarse en una lógica del “convite”. La lógica del “convite” responde al brindar (derivado de “brindis” del alemán “bring dir's”, equivalente a “yo te lo ofrezco”) que denota “ofrecer voluntariamente a alguien algo, convidarle con ello, ofrecerse voluntariamente a ejecutar o hacer algo”. Por su naturaleza, no está sujeta a los imperativos de la lógica del “servicio”.

1.- EL PARADIGMA TRADICIONAL DEL GE

En esta sección procuraremos sintetizar las características del paradigma tradicional del GE -calificado como gobierno-céntrico, arrogante, dogmático y ritualista- que fueron ya desarrolladas en una nota anterior (1).

1.1.- Escenario contextual

A partir del hecho de que las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) llegaron a las administraciones públicas promovidas y apadrinadas por determinados actores (activadores internos, organismos de financiamiento, consultores, firmas proveedoras, entre otros) con objetivos e intereses distintos a los de los destinatarios de las prestaciones gubernamentales, el paradigma tradicional del GE aparece determinado por un conjunto de factores contextuales que condicionan la viabilidad de una lógica del “servicio”, entre ellos:

i. Confusión entre Estado, gobierno y facción gobernante.
ii. Compartimentación de estructuras y feudos político-burocráticos.
iii. Prioridad de intereses intra-burocráticos sobre la lógica del servicio.
iv. Dificultad para plasmar visiones compartidas e integrar estrategias.
v. Propensión a sucesivas crisis, con drásticos cambios en las reglas de juego.
vi. Supeditación de la racionalidad programática a pugnas y efímeros favoritismos político-burocráticos.
vii. Recelos que inhiben o bloquean eventuales iniciativas de compartir atribuciones sobre el servicio.
viii. Problemas de compatibilidad e interoperabilidad entre grupos e intereses y –complementariamente- entre estructuras, sistemas y tecnologías.

1.2.- Caracterización del paradigma tradicional

A continuación reseñaremos las creencias, la racionalidad, los vicios y los efectos asociados al paradigma tradicional del GE.

a. Creencias
Las principales creencias míticas que configuran el paradigma tradicional del GE son las siguientes:
i. El GE es una dádiva que el gobierno "brinda", "concede" u "otorga" (como convite) a los integrantes de la sociedad para mejorar la provisión de información y de servicios, a través de las posibilidades de las TIC.
ii. El GE es innovador y beneficioso por sí mismo, constituyéndose en un "atajo" y un "trampolín" para aumentar sustancialmente la eficacia, la eficiencia, la efectividad y la transparencia de la gestión pública y del servicio al ciudadano; todo ello con prescindencia de que los valores político-burocráticos, las estructuras, las normas, los procesos y las prácticas permanezcan invariables.
iii. Las prestaciones de GE deben responder a las estructuras y las lógicas burocráticas imperantes, dado que éstas proveen los controles imprescindibles para garantizar la legalidad, la ecuanimidad y la transparencia de los actos administrativos.
iv. El conocimiento y la decisión acerca de lo que puede o no hacerse en materia de GE reside exclusivamente en las burocracias gubernamentales (políticas, administrativas y técnicas), no en los integrantes de la sociedad.
v. Si los integrantes de la sociedad no usan adecuadamente las prestaciones de GE que se les "brindan", el problema reside en ellos, no en las prestaciones ni en los prestadores (que son los que saben).
vi. Los avances en GE deben ser cautelosos, dado que se trata de un "caballo de Troya" que –tarde o temprano- afectará al empleo público.

b. Racionalidad de los oferentes
En el marco del paradigma tradicional, la racionalidad de los oferentes de prestaciones de GE resulta afectada por los siguientes factores:
i. Sus metas residen esencialmente en replicar supuestas buenas prácticas, con virtual ausencia de evaluaciones de aptitud, viabilidad, utilidad, resultado e impacto en el propio medio.
ii. Sus clientes son –más que los supuestos destinatarios de las prestaciones- las autoridades políticas y administrativas de las que depende su permanencia dentro de los proyectos.
iii. Sus referentes están dados, más que por las necesidades de los supuestos destinatarios, por las modas imperantes en las cofradías de colegas e iniciados.
iv. Ante la carencia de incentivos y presiones para generar cambios sustanciales en las estructuras y procesos, las prestaciones más generalizadas de GE son las guías de trámites, que informan a las personas acerca de cómo transitar las intrincadas selvas burocráticas.
Como resultado de la conjunción de los referidos factores, la racionalidad de los oferentes de GE surge de una incierta articulación de lógicas políticas, técnicas, burocráticas, gremiales y personales, en detrimento de las perspectivas vinculadas a las necesidades e intereses de supuestos destinatarios que -por desconocimiento, escepticismo, resignación, desconfianza o dificultades de acceso- no exigen, no reclaman ni parecen esperar nada sustancial del GE.
Se manifiesta así un virtual divorcio entre las ofertas de GE y las necesidades reales, corrientes y cotidianas de la mayor parte de las personas.

c. Vicios emergentes
En el marco del paradigma tradicional, el desarrollo del GE aparece bloqueado por diversos vicios como el cinismo y el divismo digitales.
Algunos indicios del cinismo digital son:
i. Se alude permanentemente al ciudadano como beneficiario central de los denodados esfuerzos, desvelos y hazañas cívico-tecnológicas de los elencos políticos, administrativos y técnicos involucrados en las prestaciones de GE, pero no se manifiesta el menor interés institucional por escuchar sus auténticas necesidades ni sus eventuales reclamos o sugerencias.
ii. Se proclaman las virtudes casi mágicas de las TIC como supuestos trampolines o atajos para la democratización, mientras que su uso sirve esencialmente a intereses político-burocráticos.
iii. El ciudadano continúa padeciendo las arbitrariedades y azares de la selva burocrática, con superposición de requisitos, trabas y avatares, pero ahora supuestamente sistematizados en guías de trámites en línea.
iv. Se proclama transparencia y libre acceso a la información pública mientras prevalece la opacidad.
v. La mayor parte de las ofertas de GE no se asocian a reingenierías ni a rediseños para mejorar procesos y prestaciones, sino a meras adaptaciones para mostrar modernos canales de tramitación.
vi. Una parte significativa de las ofertas de GE resultan prácticamente ficticias, mientras que otras resultarían prescindibles si se integrara y aprovechara la información disponible en el Estado para proveer directamente (de manera personalizada) las prestaciones a quienes corresponde, sin que éstos deban peticionarlas.
Por su parte, el divismo digital se manifiesta a través de las actitudes y prácticas de organismos (generalmente recaudadores) que –con base en la magnitud de los recursos que reciben y manejan- pueden mostrarse como "locomotoras" tecnológicas que "arrastran" a los demás organismos. Como la presión por los "intereses colaterales" suele constituirse en factor dominante, son las tecnologías –frecuentemente incompatibles, redundantes o "impuestas" por distintas facciones- las que determinan las estrategias y planes de GE.

d. Efectos
La mayor parte de las prestaciones de GE aparecen hoy enmarcadas en una lógica del “convite”, considerándose “natural”, por ejemplo:
i. sus sesgos gobierno-céntricos y ritualistas,
ii. el notorio desconocimiento social acerca de su existencia y de sus posibles beneficios,
iii. su exigua utilización relativa,
iv. el escepticismo y la desconfianza social acerca de su efectividad,
v. las limitaciones en el acceso y las dificultades para el uso masivo,
vi. las trabas y escollos burocráticos que las degradan,
v. el insuficiente interés en difundirlas,
vi. la capacitación acotada exclusivamente a agentes del sector público,
vii. la carencia de motivación y de espacios para el análisis y la evaluación crítica.

2.- LA LÓGICA DEL “CONVITE”

En este apartado procuramos mostrar que uno de los mayores obstáculos para que las prestaciones de GE se constituyan en herramientas eficaces para mejorar la calidad de la ciudadanía reside en el modelo mental de súbditos -más que de ciudadanos- que exteriorizamos en nuestras conductas y en nuestro propio lenguaje cotidiano.

Es común en nuestros países hacer referencia a las prestaciones (información, regulaciones y servicios) que el Estado nos brinda (confiere, concede u otorga) en nuestro carácter de beneficiarios, usuarios, administrados, gobernados o peticionantes. Cabe señalar, por ejemplo, que en el Portal del Gobierno Argentino www.argentina.gov.ar se registran 601 páginas que contienen el término “brinda”, 256 el “brindar” y 440 el “otorga”.

El uso de dichas expresiones es corriente en todos nuestros estratos de dirigentes y representantes. Véase, por ejemplo, la siguiente trascripción de dichos seleccionados al azar (2) por parte de dos ex presidentes de nuestra Argentina democrática:
Eduardo Duhalde afirmó que la intención del gobierno es “brindar (sic) un auxilio económico rápido" y señaló que en una segunda etapa “se brindará (sic) asistencia para obras públicas …”.
Carlos Menem señaló: “(...) (se trata de un) cambio de política, de estrategia, de garantizarles a los inversores que nunca más se va a violar el derecho a la propiedad ni se va a tumbar el Estado de Derecho como lo hicieron aquí. Esa es la seguridad que tenemos que brindar (sic)”.

Entendemos que el uso del término “brindar”, en las frases trascritas, interfiere -con un sesgo de convite- en la noción republicana de que los gobiernos están obligados a garantizar determinados derechos a los ciudadanos como legítimos derechohabientes.

Dado que el vocablo “brindar” no existe en nuestra Constitución Nacional, su uso en relación a las obligaciones del Estado implica prácticamente profanar y mancillar garantías y principios consagrados en nuestra norma constituyente, generando una “realidad alternativa” donde la legalidad y la coherencia pueden ser vapuleadas con la mayor impunidad. En nuestra perspectiva, por más que los gobiernos experimenten un auténtico desvelo por servir mejor al ciudadano, nunca “brindan” nada, sino que –en el mejor de los casos- proveen las prestaciones a las que están obligados por su misión.

En relación al GE, son sumamente frecuentes en nuestros países las referencias al GE como panacea para brindar eficacia, eficiencia, efectividad, participación, oportunidad y transparencia a las prestaciones que brindan los gobiernos. Entre una infinidad de ejemplos, véase por caso otro texto tomado al azar (3):
“El término Gobierno Electrónico se refiere al uso intensivo de las TIC para redefinir la gestión pública, brindando (sic) mejores servicios a la sociedad” … “Muchas provincias lograron aproximarse a la población brindando (sic) sus servicios de una manera efectiva y ágil” … “El Gobierno Electrónico puede dar vuelta por completo a la función pública y los servicios públicos que el Estado está obligado a brindar (sic)”.
Además del uso ingenuo del “brindar”, se manifiesta aquí –particularmente en la última frase- la curiosa creencia de que “el Gobierno Electrónico puede dar vuelta por completo a la función pública”.
Entendemos que, si bien el GE -como una herramienta de la voluntad política- puede catalizar, acompañar, facilitar y acelerar algunos cambios profundos que una sociedad requiere y reclama, no puede ni debe cubrir la eventual ausencia de voluntad política ni erigirse en la causa ni el motivo para realizar cambios (4)

Al respecto, resulta alentador y auspicioso el hecho de que el vocablo “brindar” no exista en la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Pucón, Chile, 31 de mayo y 1° de junio de 2007, y que fue posteriormente adoptada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Santiago de Chile el 10/11/2007, tal como consta en la Resolución Nº 18 de la Declaración de Santiago. (5)

La lógica del “convite”, sustentada en el “brindar” -como expresión de mero voluntarismo- es compatible con el personalismo, el autoritarismo, el oportunismo, la discrecionalidad, la arbitrariedad, la inequidad, el nepotismo, el amiguismo, el clientelismo y la demagogia. Quien convida o “brinda” no está obligado a rendir cuentas por nada ante nadie. Por ejemplo, quien “brinda” un ágape no tiene por qué consultar ni escuchar opiniones, sino que lo organiza de acuerdo con sus propios intereses, preferencias y conveniencias. Puede seleccionar discrecionalmente a proveedores y beneficiarios, invitar a quienes le plazca, convocar a algunos y excluir a otros, aceptar y prodigar favores, copar los mejores lugares, asignar privilegios y prebendas, rodearse de invitados a elección, reservarse los mejores manjares y bebidas, pronunciar el brindis con discursos incontestables, elegir fotógrafos y videógrafos, distorsionar hechos, manipular controles, consumar las ocurrencias que se le antojen, disuadir cualquier eventual interferencia en el convite, así como obsequiar las sobras a algunos excluidos.

Podría pensarse que el uso popular del término “brindar”, en relación a obligaciones del Estado, responde a un impulso irreflexivo inducido -como muletilla- desde nuestra temprana infancia. Sin embargo, incurren también en ese uso calificados opinólogos y hasta jurisconsultos administrativistas.

Por ejemplo, en una reciente nota, un columnista de notoria erudición en cuestiones cívicas y lexicológicas señala: “… la información oficial que brinda (sic) el Estado como tal debe ser veraz so pena de convertirse en propaganda disimulada”. (6)

El insinuar que el Estado brinda información oficial implica consentir que el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) –el caso focal de la columna de opinión- pueda funcionar como instrumento de propaganda de una facción de turno más que como obligado procesador y proveedor de información pública veraz.

Por nuestra parte entendemos que el procesamiento y difusión de información oficial en una República no es una dádiva que “brinda” el Estado, sino una obligación de éste en relación a los ciudadanos como legítimos propietarios y derechohabientes de esa información, y que la “pena” por mancillar el imperativo de veracidad debería ser algo más severa que la expresada por el columnista, aun cuando la normativa específica se haya “esfumado” de la agenda legislativa.

Por último, resulta curiosa la frecuente referencia al Estado que “brinda” junto con expresiones de (decadente) moda atinentes a un supuesto empoderamiento del ciudadano, a la construcción de ciudadanía, o a la optimización de las prestaciones para el ciudadano. Frente al estado de anomia y marginación cívica colectiva que afecta hoy a gran parte de nuestras comunidades, vemos en tales combinaciones un claro síntoma de hipocresía.

Como ejemplo de marginación cívica, una reciente encuesta del Centro de Opinión Pública de la Universidad de Belgrano (COPub) reveló un exiguo conocimiento de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires acerca de los deberes, las instituciones y el funcionamiento del Estado. Por ejemplo, sólo el 55% identificó al Poder Ejecutivo, al Legislativo y al Judicial como los tres poderes del Estado. (7)

Respecto del GE, si bien los discursos político-burocráticos, protocolares y académicos ubican al “ciudadano” en el centro de los esfuerzos y desvelos socio-tecnológicos del GE, resulta notorio que el ciudadano –como sujeto central de semejante atención y consideración- es el gran ausente en la gestión y en la formación en GE. Prácticamente no existen espacios ni iniciativas para inducir en los integrantes de la sociedad cierto interés por las posibilidades del GE, para orientarlos en el uso de prestaciones que podrían resultarles útiles para el ejercicio de sus derechos y deberes, para proporcionarles habilidades para su aprovechamiento, o para calificarlos en sus actitudes críticas, de manera que contribuyan a la mejora de las prestaciones (8).

El flagrante contraste entre el rol central que se adjudica al ciudadano en la retórica del GE y la exclusión a la que se lo somete en los hechos, representa un claro indicador de que se considera al GE como un convite del “Estado” (gobierno, gobernante de turno) a los súbditos (“el público”, “los administrados”, “los gobernados”, “los beneficiarios”).

La transformación de súbditos en ciudadanos requiere plasmar profundos cambios intergeneracionales en los valores, actitudes, visiones, incentivos y capacidades –manifiestos y latentes- en la sociedad, en los dirigentes y en la función pública. Dichos cambios sólo podrán comenzar a plasmarse si se constituye hoy una “masa crítica” de destinatarios que reclamen y exijan -en ejercicio de sus legítimos derechos- eficaces respuestas a sus requerimientos concretos de información y servicios.

Para ello es necesario: a) inducir conciencia acerca de los sesgos que impone la lógica del convite, la cual bloquea e inhibe el ejercicio de derechos y roles esenciales del ciudadano, y b) inducir la adopción –por parte de los actores de la sociedad y del sector público- de una visión de las prestaciones públicas sustentada en las perspectivas, necesidades, demandas y expectativas de los ciudadanos por encima de los intereses y conveniencias de las burocracias, de los organismos de financiamiento, de los proveedores y de otros grupos involucrados.

El Programa de Formación en Civismo Digital (ForCiD) (9) se dirige a fortalecer las interacciones por vía digital entre la sociedad y el gobierno, tanto a partir de la sociedad como del gobierno, para el aprovechamiento masivo y el reclamo social de prestaciones y servicios que contribuyan a la calidad de la ciudadanía. Sus ejes de acción apuntan a formar en GE a: a) los servidores públicos, con el propósito de inducir en ellos una auténtica vocación por adoptar las necesidades y perspectivas de los destinatarios como foco de las prestaciones, y b) a distintos sectores y actores de la sociedad para que descubran, usen, reclamen y peticionen las prestaciones de GE que necesitan.

A partir de dichas interacciones relativas a las prestaciones de GE, podrá movilizarse –en un auténtico ciclo de civismo digital- el sucesivo reclamo de mejor información, mejores prestaciones, mejores procesos, mejores servidores, mejores instituciones, mejor ciudadanía, mejor participación, mejores gobiernos, mejores democracias y mejores repúblicas para una mejor calidad de vida.

REFERENCIAS

(1) “Formación en Gobierno Electrónico: visión prospectiva y operacional sustentada en Civismo Digital”, Directorio del Estado, el Portal del Gobierno Electrónico, egov Newsletter N° 64, Septiembre 2008. ISSN: 1886-3361
http://www.gobiernoelectronico.org/node/6431

(2) RiesgoPaís.com: Cables del 30/04/2003
http://riesgopais.com/index.php?s=cal&fecha=300403

(3) Argentina. Foros Regionales de Gobierno Electrónico
http://www.forosgob.sgp.gob.ar/repercusiones/NOA-repercusiones.html

(4) Pimienta, Daniel (2007): “Brecha digital, brecha social, brecha paradigmática”, Funredes, julio 2007.
www.funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/tematica/brecha_paradigmatica.doc

(5) Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico
http://www.clad.org.ve/documentos/declaraciones/cartagobelec.pdf/view

(6) Grondona, Mariano: “El Gobierno y la cuestión de la verdad”, La Nación del 1º de febrero de 2009, p. 23.
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1095373

(7) Cappiello, Hernán (2009): “Los porteños no tienen idea de instrucción cívica y política”, La Nación, 9/03/2009
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1106760&pid=5981278&toi=6262

(8) Tesoro, J.L. (2008): “Ciudadanía, Gobernabilidad y Civismo Digital: un análisis prospectivo”, Directorio del Estado, el Portal del Gobierno Electrónico, egov Newsletter N° 56, Febrero 2008. ISSN: 1886-3361
http://www.gobiernoelectronico.org/node/5982

(9) El Programa de Formación en Civismo Digital (ForCiD) es desarrollado por la Red Interamericana de Formación en Gobierno Electrónico (RIF-GE) del Colegio de las Américas (COLAM) de la Organización Universitaria Interamericana (OUI), con el apoyo de la iniciativa 1@+tú=1€ impulsada por la Fundación Centro Tecnológico de la Información y la Comunicación (CTIC), Gijón-Asturias, España.